Ambtenarenstatus

Hoe is de ambtenarenstatus ontstaan?

Ambtenaren hebben van oudsher een speciale positie. Aan de ene kant was de gedachte dat de overheid het algemeen belang diende en niet kon onderhandelen over een aanstelling of over arbeidsvoorwaarden. Die moesten dus eenzijdig worden vastgesteld. Aan de andere  kant moest de bijzondere rechtspositie van ambtenaren voorkomen dat ambtenaren last krijgen van de dubbelrol van de overheid. Aan de ene kant is de overheid wetgever die de regels voor de ambtenaar stelt. Aan de andere kant is de overheid de werkgever die diezelfde ambtenaar betaalt. In het ambtenarenrecht kun je alleen op bepaalde gronden worden ontslagen.

Waarom wordt deze positie gewijzigd?

Sinds 1980 werd de positie van ambtenaren steeds meer gelijk aan die van werknemers. Voorbeelden zijn de invoering van het stakingsrecht, de WW en WAO, de WOR en de verzelfstandiging van het pensioenfonds ABP. Kamerleden van D66 en CDA dienden in 2010 een initiatief wetsvoorstel in om nu ook de rechtspositie te normaliseren. De Tweede en Eerste Kamer zijn het daarmee eens. Overigens blijven ambtenaren in de ogen van de  politiek bijzondere werknemers, werkzaam voor een bijzondere werkgever. Daarom blijft de ambtenarenwet van kracht met de bijzondere bepalingen over zaken als ambtelijke waarden, financiële belangenverstrengeling of vrijheid van meningsuiting. Ook de beperking van de medezeggenschap over politieke besluiten blijft bestaan, het zogenaamd politiek primaat.

Wat verandert er door de nieuwe ambtenarenstatus?

De Eerste Kamer stemde op 8 november 2016 in met het initiatiefwetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. De belangrijkste gevolgen zijn dat de arbeidsrechtelijke (rechts)positie van ambtenaren gelijk wordt aan die van werknemers in het private bedrijfsleven, en dat er een nieuwe (gewijzigde) Ambtenarenwet komt.

  1. Je hebt nu een eenzijdige aanstelling. Je wordt benoemd volgens een beschikking. Met de normalisering wordt deze aanstelling omgezet in een arbeidsovereenkomst volgens het Burgerlijk Wetboek, boek 7 titel 10.
  2. Je hebt nu een rechtspositieregeling waarin arbeidsvoorwaarden zijn vastgelegd. Denk aan het ARAR voor rijksambtenaren of de SAW voor Waterschappers. Die regeling stelt de werkgever vast, na overleg met de bonden. De opdracht voor de werkgever om tot een regeling te komen volgt uit de wet. Deze regelingen worden omgezet naar cao’s die tot stand komen via het cao recht. Daarin is minder voorgeschreven, een cao is een overeenkomst tussen bonden en werkgevers voor een nader te bepalen tijdvak (maximaal 5 jaar). Zie verder de vraag: wat is een cao?
  3. Als ambtenaar is er bezwaar en beroep mogelijk, volgens de regels van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tegen besluiten zoals op het gebied van beoordeling of functiewaardering. De Awb geldt niet in de relatie tussen werknemer en werkgever. In plaats daarvan komt de mogelijkheid om naar de rechter te stappen.
    Als je dit lijstje overziet kun je denken dat de gevolgen van de normalisering meevallen. De mogelijkheid van bezwaar is een verlies. Daarvoor willen we een alternatief. Maar ook achter de andere punten gaat een en ander schuil. Het ambtelijk ontslagrecht wordt vervangen door het private ontslagrecht. Op hoofdlijnen is het private ontslagrecht goed vergelijkbaar, zeker na de komst van de Wet werk en zekerheid. Maar we moeten alert zijn op de verschillen.

Welke voordelen zien de politieke initiatiefnemers?

Voor de politici is de normalisering een principiële zaak. Waar verschillen tussen ambtenaren en werknemers in hun ogen niet nodig zijn dienen die te vervallen. Daarnaast hoeven wetten over werkgevers en werknemers niet meer te worden vertaald naar ambtelijke rechtspositieregelingen. Ambtenaren krijgen cao’s en afspraken werken volgens het cao recht door. Nu moeten afspraken via aanvullende regels worden ingevoerd. De mogelijkheid om tegen elk besluit van de werkgever bezwaar te maken vervalt. Ambtenaren kunnen bij geschillen net als werknemers terecht bij de rechter. En er is het idee dat baanwisselingen tussen overheid en markt gemakkelijker verlopen na de normalisering. Apart is dat de wetgever ook de rollen van de overheid als wetgever en als werkgever wil scheiden via de normalisering. Want het ingrijpen in de lonen van ambtenaren door het kabinet zoals we dat de afgelopen jaren hebben gezien, wordt door deze wet niet aangepakt.

Bij dit alles kunnen meer kanttekeningen worden gezet. Omdat de ambtenaar toch een bijzondere werknemer blijft kun je wel stellen dat er een derde soort werknemer komt in de vorm van de genormaliseerde ambtenaar. Die staat dan naast de werknemer uit de marktsectoren aan de ene kant en de groep voor wie het ambtenarenrecht blijft bestaan. Want hele sectoren als Defensie en Politie houden de ambtelijke rechtspositie. Voor de genormaliseerde ambtenaar blijft de ambtenarenwet gelden met de bepalingen over integriteitsbeleid, het afleggen van de eed en de beperking van de vrijheid van meningsuiting. De WOR blijft beperkt door het politiek primaat wat betekent dat politieke besluitvorming niet ter discussie kan staan. En of ambtenaren straks makkelijker overstappen naar een werkgever buiten te overheid is een veronderstelling. Werknemers bij de overheid blijken vaak gemotiveerd door het werken voor de publieke zaak.

Wat is de rol van CNV?

Nu de wet een feit is overleggen we met de andere bonden over de aanpak van de normalisering. Wat moet er allemaal gebeuren en in welke volgorde? Onze voornaamste eis is een transparante omzetting van de arbeidsvoorwaarden voor medewerkers en van het overlegstelsel waardoor deze tot stand komen. Hiermee zijn we een nieuwe fase ingegaan na jaren waarin we geprobeerd hebben de politiek te overtuigen van het belang en het fatsoen om met werknemerspartijen te overleggen over de normalisering. In de Eerste Kamer is toegezegd dat de bonden bij de uitwerking wél betrokken zullen worden. Een sterke belangenbehartiging is nodig om te waarborgen dat de normalisering eerlijk verloopt en de medewerkers er aan het eind van de rit niet op achteruit gaan.

Voor wie geldt de normalisering?

Ambtenaren bij het Rijk, Gemeenten, Provincies en Waterschappen gaan werknemers in de zin van het burgerlijk wetboek worden. Hun publiekrechtelijke (eenzijdige) aanstelling verandert in een civiele (tweezijdige) arbeidsovereenkomst. De ambtenarenwet gaat gelden voor zelfstandige bestuursorganen zoals de Sociale Verzekeringsbank of het UWV. Zij hebben al een normale arbeidsovereenkomst maar krijgen te maken met bepalingen uit de Ambtenarenwet zoals het afleggen van een eed of een regeling voor nevenwerkzaamheden. En dan zijn er sectoren die geheel zijn uitgezonderd en voor wie er niets verandert: groepen zoals rechters, officieren van justitie en procureurs generaal, leden van de Eerste en tweede Kamer, colleges als de Algemene rekenkamer en de Raad van State, en de sectoren Defensie en Politie. Zij blijven op publiekrechtelijke basis werkzaam. Zo blijft de secretaresse bij de Politie ambtenaar maar haar collega bij de Gemeente niet. Dat is vreemd en er is geen andere reden voor dan dat de wetgever twee soorten werknemer in een organisatie te ingewikkeld vond.

Geldt de normalisering ook voor onderwijs en zorg?

Ja, hoewel de effecten in de sectoren verschillend uitpakken. De wet heeft de meest verstrekkende gevolgen voor de sectoren Rijk, Gemeenten, Provincies, Waterschappen omdat daar rechtspositieregelingen overgezet moeten worden naar cao’s. Voor het Onderwijs en de Zorg heeft de normalisering betrekking op personeel met een ambtelijke aanstelling in het openbaar onderwijs (PO en VO) en bij de universiteiten, de UMC’s en de Onderzoeksinstellingen. In deze sectoren zijn ook al werknemers met een arbeidscontract werkzaam. Er zijn cao’s en ook het overleg is genormaliseerd. Deze cao’s bevatten nog wel bijzondere paragrafen voor de groep ambtelijke medewerkers.

Wanneer merk ik er iets van?

Het ministerie van Binnenlandse Zaken schat ongeveer drie jaar nodig te hebben voor de invoering van de normalisering. Er moeten vele wetten worden aangepast en door het Parlement goedgekeurd. Cao’s moeten worden afgesloten in de sectoren. Er moeten medewerkers worden geschoold en er moet voorlichting worden georganiseerd. Kortom, je zult de komende jaren geregeld over de normalisering horen. Medio 2020 komt er een moment waarop de overgang feitelijk wordt voltrokken. En gaandeweg zullen de consequenties aan het licht komen.

Wat is een cao?

Een cao is een overeenkomst tussen werkgever en bonden. Cao’s bouwen vaak voort op wetgeving, over beloning (minimumloon) of vakantie (wettelijk aantal verlofdagen). Er zijn bedrijfstakcao’s voor een groep organisaties in hetzelfde vakgebied, of ondernemingscao’s. In de publieke diensten sluiten wij al sinds jaar en dag cao’s, zoals de cao kabel en telecombedrijven (bedrijfstakcao) of de cao KPN (ondernemingscao). Een bedrijfstak cao moet algemeen verbindend worden verklaard (avv) om voor alle organisaties in de bedrijfstak te gelden. De cao sluitende partijen dienen een verzoek tot avv in bij de minister van SZW die de avv verklaring afgeeft. Welke bedrijfstakcao’s er met de normalisatie komen en of avv relevant is moet nog blijken.

Blijft de ondernemingsraad?

De Wet op de ondernemingsraden is in 1995 bij de overheid ingevoerd. Daarmee is de medezeggenschap op hoofdlijnen al gelijk aan de marktsectoren en dat blijft zo. Meest in het oog springende verschil is het zogenaamde politiek primaat zoals beschreven in artikel 46d van de WOR. Dit betekent dat politieke besluitvorming over taken niet voor medezeggenschap in aanmerking komt. Denk aan de gemeente die een zwembad sluit. De personele gevolgen zijn duidelijk maar de OR heeft geen medezeggenschap over het besluit tot sluiting. Het politiek primaat geeft geregeld rechtszaken over de bevoegdheden van de OR.

Blijft het Georganiseerd Overleg?

Het georganiseerd overleg of lokaal overleg is het vakbondsoverleg op instellingsniveau. Hiertoe zijn afspraken gemaakt in de huidige rechtspositieregelingen zoals het ARAR hoofdstuk IX voor Rijksambtenaren of de CAR-UWO hoofdstuk XII voor Gemeentepersoneel. Ook zijn er afspraken gemaakt over wat te doen als partijen er niet uit komen (geschillenregeling). Onder het cao recht maken bonden en werkgever eveneens afspraken over hun overleg. Het is daarom een onderwerp dat overgezet moet worden naar de cao.

Is de omzetting naar een arbeidsovereenkomst voor mij verplicht?

Ja, de normalisering bevat geen keuzemogelijkheid. Je kunt wel via de bond invloed uitoefenen over de omzetting, tips geven en kenbaar maken wat naar jouw mening van belang is. Vakbondswerk doen we samen.

Hebben ambtenaren bij ontslag een vast recht op een transitievergoeding?

De transitievergoeding is een ontslagvergoeding die onderdeel vormt van het private ontslagrecht en dus in beginsel van toepassing wordt op ambtenaren na de normalisering. Het is een vergoeding voor werknemers die minstens twee jaar in dienst zijn. Er zijn nog andere voorwaarden zoals dat de werknemer niet ontslagen wordt met wederzijds goedvinden. Bij cao kan een alternatieve vergoeding worden afgesproken of de transitievergoeding kan worden opgenomen in een breder sociaal beleid. De wettelijk transitievergoeding bedraagt een derde maandsalaris over de eerste tien dienstjaren. Over de jaren daarna een half maandsalaris per jaar. Het totaal is gemaximeerd en wordt jaarlijks vastgesteld, voor 2017 op 77.000,- of een jaarsalaris als dat hoger is.

Is het ontslaan van een ambtenaar straks veel gemakkelijker?

Nee, grote verschillen tussen het ambtelijke ontslagrecht en het private ontslagrecht zijn er volgens deskundigen niet. Ontslag bij reorganisatie moet in het private arbeidsrecht worden aangevraagd bij het UWV. Ontslag om andere redenen moet worden voorgelegd aan de rechter. De redenen voor ontslag zijn in de wet vastgelegd. Er is hoger beroep mogelijk. Maar we zullen natuurlijk preciezer kijken naar de verschillen en deze waar nodig in een cao op alternatieve wijze te regelen. Omdat de normalisering een proces van jaren is valt nu nog niet te zeggen wanneer dit aan de orde komt. Maar we houden je uiteraard geïnformeerd, en betrokken!

Wat heeft CNV tegen de normalisering?

De CNV leden zijn niet zozeer tegen als wel kritisch. We vonden dat een grote operatie als de normalisering met de bonden besproken had moeten worden. Dan was op tafel gekomen wat er op het ambtelijke arbeidsrecht is aan te merken en hoe het beter kan. Dat is niet gebeurd. De indieners van het initiatief wetsvoorstel (D66 en CDA) riepen dat de vakbonden voor wetgever wilden spelen. Later oordeelde de rechter dat overleg met de bonden niet nodig was omdat het een initiatiefwet betrof. Als de regering met een voorstel was gekomen, had dat anders gelegen. Zo is jou door de politiek inspraak onthouden.

Verder vinden we dat de politiek verhult hoe de overheidsmedewerker een aparte werknemer zal worden tussen de medewerkers die ambtenaar blijven en de werknemers uit de marktsectoren. Je ziet dat aan de ambtenarenwet die van kracht blijft, het politiek primaat in de medezeggenschap waaraan niets verandert of aan het feit dat wij voor de WW in de overheidssectoren zelf de kosten betalen en de werkhervatting moeten organiseren. En neem de loonontwikkeling van overheidspersoneel waar de politiek de afgelopen jaren schaamteloos heeft ingegrepen. Daar verandert de normalisering niets aan. Genoeg redenen dus om als bond bij de uitwerking van deze wet aan de bak te gaan.

{"single_open":"true","transition_speed":"300"}